Новини

28 травня 2020, 10:55

Голова Верховної Ради України вніс зміни до Розпорядження «Про додаткові заходи із попередження виникнення гострої респіраторної хвороби» від 12 березня 2020 року, №151

докладніше
28 травня 2020, 09:46

Огляд головних тем «Голосу України» від 28 травня

докладніше
27 травня 2020, 18:59

Комітет з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування розглянув ряд проблемних питань медичної галузі

докладніше
27 травня 2020, 15:57

Комітет з питань освіти, науки та інновацій рекомендує Верховній Раді відправити на доопрацювання законопроект про покращення соціально-економічного становища студентів

докладніше
27 травня 2020, 15:43

Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів рекомендує Верховній Раді прийняти за основу законопроект щодо окремих питань діяльності професійних спілок (відео)

докладніше
27 травня 2020, 15:00

Комітет з питань аграрної та земельної політики рекомендує ухвалити у другому читанні і в цілому законопроект про внесення змін до Закону про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження

докладніше
27 травня 2020, 10:30

Президент Парламентської асамблеї НАТО та українська делегація обговорили ситуацію щодо пандемії COVID-19 та триваючу агресію з боку Росії

докладніше
27 травня 2020, 09:34

Огляд головних тем «Голосу України» від 27 травня

докладніше
26 травня 2020, 12:52

Комітет з питань правової політики рекомендує Верховній Раді прийняти за основу законопроект щодо обов'язку виконавця проводити індексацію розміру аліментів, визначеного судом у твердій грошовій сумі

докладніше
26 травня 2020, 09:43

Огляд головних тем «Голосу України» від 26 травня

докладніше
25 травня 2020, 19:10

Апарат Верховної Ради України отримав результати функціонального аналізу

докладніше
25 травня 2020, 15:40

Сподіваємося на розширення співпраці між парламентами України та Швеції, - Дмитро Разумков

докладніше
25 травня 2020, 14:39

Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики рекомендує прийняти за основу законопроект щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності

докладніше
25 травня 2020, 13:19

Комітет з питань економічного розвитку рекомендує Верховній Раді прийняти в цілому законопроект щодо детінізації ринку металургійної сировини та операцій з металобрухтом

докладніше

Канал Рада 

3D-тур відкриває Парламент України 

Верховна Рада України у соціальних мережах

twitter  facebook  youtube


Звіти депутатів
Децентралізація влади
22 січня 2016, 13:30

 Прес-служба 

«Ми намагаємось змоделювати, проаналізувати і спрогнозувати наслідки від ухвалення законопроекту: що піде на користь, а що завдасть шкоди», - Заступник керівника Науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Ришелюк Андрій Миколайович


Інтерв’ю із Заступником керівника Науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Ришелюком Андрієм Миколайовичем

Кожний законопроект проходить наукову експертизу у Вашому управлінні. Які основні функції Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України?

Відповідно до Положення про наше управління, яке було затверджено ще у 2000 році, основною функцією, яка забирає приблизно 95 відсотків робочого часу працівників управління, є підготовка експертних висновків до тих законопроектів, які поступають на розгляд Верховної Ради України. Цим займаються переважно юристи, тому що кожен законопроект, незалежно від його тематики, все одно є документом юридичним. Крім того, у нас працюють економісти, є й представники інших професій, зокрема, політологи та історики.

До складу управління входять 8 відділів, кожен з яких відповідає за конкретний напрямок. Зокрема, є підрозділи з конституційних питань та державного будівництва, з соціальних питань та праці, з національної безпеки, оброни та боротьби зі злочинністю, з питань, бюджету, оподаткування та банківської діяльності тощо.

Яким чином управління отримує законопроекти для проведення експертизи?

Відповідно до ст.93 Конституції України суб’єктами права законодавчої ініціативи є Президент, Кабінет Міністрів і народні депутати. При цьому Закон України «Про статус народного депутата України» цю конституційну норму уточнює таким чином, що право законодавчої ініціативи належить кожному окремо взятому народному депутату. А Науково-експертне управління включається у роботу аналізу законопроекту на етапі, коли він внесений суб’єктом права законодавчої ініціативи на розгляд парламенту, після його реєстрації у Верховній Раді України.

А на предмет чого проводиться експертиза? Що вивчається?

Експертиза в Науково-експертному управлінні є комплексною. У першу чергу ми вивчаємо юридичні аспекти законопроекту. Також звертаємо увагу на його економічні, фінансові, гуманітарні та організаційні аспекти. Водночас намагаємось уникати аргументів або пропозицій, зумовлених міркуваннями чистої політики.

Ми вважаємо, що наш підрозділ не є політичною структурою і має бути рівновіддаленим від будь-якої політичної сили. Це дуже важливо, аби Науково-експертне управління не давало підстав для сумнівів у цьому.

Якщо ж говорити про ті речі, на відповідність яким перевіряється законопроект, тут, безумовно, є і певні формальні моменти. Законопроект має відповідати Конституції України та її міжнародним зобов’язанням. Це ті константи, які за будь-яких умов не можуть бути порушені. Крім того, є й загальні принципи права, від яких не можна відходити при ухваленні того чи іншого законопроекту.

Що стосується співвідношення законопроекту з діючими законами, то законопроект приймається для того, аби змінити діючий закон, тобто тут формальних заборон для розробників законопроекту,  звичайно, немає. Але, порівнявши текст поданого законопроекту і положення діючого аналогічного закону, ми можемо іноді побачити, що діюче законодавство краще вирішує питання, ніж те, що пропонується в проекті.

Найскладніший момент роботи полягає у тому, що ми намагаємось змоделювати, проаналізувати і спрогнозувати наслідки від ухвалення законопроекту: що піде на користь, а що завдасть шкоди. Останнє теж іноді трапляється.

Окрім цього, ми, звичайно, не є підрозділом, який займається фінансово-економічним обґрунтуванням документу. Це питання досліджує Комітет з питань бюджету. Але ми можемо вказати на якісь елементарні очевидні речі. Наприклад, якщо законопроект передбачає створення нової державної структури, а у пояснювальній записці вказано, що це не потребує видатків з державного бюджету, то як правило, ми зазначаємо у своєму висновку, що це таки потребує фінансування.

Скільки часу зазвичай відводиться для проведення аналізу законопроекту?

Регламент Верховної Ради України більш-менш гнучко регулює це питання - висновок згідно з його нормами має бути зроблений протягом 15 днів з моменту одержання законопроекту Науково-експертним управлінням. Але тут є два моменти: законопроект до того, як надійде до нас, повинен бути уже, по-перше, зареєстрованим і, по-друге - включеним Верховною Радою до порядку денного сесії.

Проте, у переважній більшості випадків ми фізично не в змозі дотримуватись цього терміну. Причина полягає у значному зростанні кількості  зареєстрованих законопроектів: з 1000 у 2000-му році до 2409 у 2015-му, тобто у 2,5 рази. У той же час кількість працівників у Науково-експертному управлінні за цей час не тільки не зросла, а й дещо зменшилась. На даний час у нас працює лише 45 чоловік.

Звичайно, навантаження велике, мабуть це спричиняє ще й плинність кадрів?

Плинність є, але не суттєва. Загалом у нас багато людей, які працюють доволі тривалий час – 7-10-12 років. Я особисто працюю більше 20.

З огляду на ситуацію, яка склалась, ми намагаємось вибудовувати певні схеми роботи, щоб працювати в першу чергу з законопроектами, експертиза яких потрібна для того, щоб якомога ефективніше забезпечити законодавчу процедуру у Верховній Раді. Для цього у першочерговому порядку проводиться експертиза законопроектів, внесених Президентом України і Урядом. А щодо тих, які внесені народними депутатами України, ми намагаємось максимально співпрацювати з секретаріатами комітетів: вивчаємо графіки їх роботи, контактуємо безпосередньо з працівниками секретаріатів, і таким чином комітети фактично вибудовують для нас програму роботи.  Експертизу проектів, які певний комітет парламенту збирається розглядати на своєму засіданні, ми проводимо  першочергово, відкладаючи в сторону всю іншу роботу.

Чи залучаєте громадські організації до своєї роботи?

Справа в тому, що експертиза має робитися саме Науково-експертним управлінням. Результатом її є висновок, під яким стоять прізвища виконавців, і який підписується керівником управління. Тому залучати когось стороннього до цієї роботи є не зовсім коректним.

Інша справа, що у тому випадку, коли громадські організації чи якісь інші суб’єкти, своєю чергою, вивчають, аналізують законопроект, висловлюють стосовно нього свої точки зору і їх можна прочитати у вільному доступі, у ЗМІ чи в інтернеті, ми звичайно з ними знайомимось, і всі слушні пропозиції, безумовно, враховуємо.

Це право чи обов’язок для народних депутатів враховувати висновки науково-експертного управління?

Іноді, на жаль, наші висновки ігноруються, але депутати мають право так поступати. Науково-експертне управління можна охарактеризувати як консультативно-дорадчий підрозділ, який має допомогти депутатам, дати їм певну додаткову кваліфіковану інформацію стосовно законопроекту. Але все ж таки вирішувати його долю – це повноваження народних депутатів. Тобто наші висновки обов’язковими не є. Але, як показує тривала практика, не будучи обов’язковими, вони іноді все ж таки справляють вплив на долю законопроекту.

Водночас, від скликання до скликання ставлення народних депутатів до висновків Науково-експертного управління змінюється, і нажаль, не в кращий бік.

Далеко не всі народні депутати є юристами за фахом, але слід сказати, що іноді і юридичної освіти недостатньо для якісного виконання своїх обов’язків. Якщо говорити про нас, то не кожний юрист може у нас працювати. Він може бути чудовим юристом-практиком, але при цьому не завжди і не зовсім буде готовим до роботи з аналізу законопроектів. І це стосується і людей, які могли б у нас працювати, і тих людей, які одержують депутатський мандат.

А чи не буває випадків втручання у хід експертизи законопроектів? Можливо якісь окремі спроби в дуже приватному порядку й були, але це скоріше у ході спілкування з окремими фахівцями. На щастя, і наш депутатський корпус, і наше керівництво розуміють, що цінність наших висновків - у тому, що ми висловлюємо свою професійну точку зору, а не те, що хтось нам підказав в результаті спілкування з нами.

Іноді депутати, а частіше їх помічники намагаються приватно нам пояснювати, що малося на увазі у законопроекті і чому його необхідно прийняти. Але не можемо брати до уваги аргументи, висловлені таким способом. Для експерта все те, що народний депутат чи інший ініціатор може сказати на користь законопроекту, повинно знаходитись у пояснювальній записці – документі, який додається до законопроекту. Але на жаль останнім часом пояснювальні записки все частіше стають пояснювальними відписками.

Як використовується міжнародний досвід у вашій роботі?  Цікаво було б дізнатися, як розробляються законопроекти, наприклад у США, у європейських країнах.

У США законопроект може вносити лише конгресмен або сенатор, ані Президент, ані Уряд вносити законопроекти не можуть. Тому у них є дуже потужний апарат, який і допомагає депутату підготувати законопроект. Там працюють сотні юристів. Депутат ще на стадії розробки законопроекту може звертатись до Бібліотеки Конгресу США, до дослідницької служби Конгресу і до інших підрозділів парламентського апарату по допомогу.

Що стосується інших країн – тих же європейських, то, звичайно, депутати і в них мають право законодавчої ініціативи, але основним «постачальником» законодавчої роботи до парламенту у цих країнах є уряд. В багатьох з цих країн один окремо взятий депутат права законодавчої ініціативи не має. Тому у цих країнах зазвичай немає й спеціальних парламентських служб, які б допомагали депутатам готувати законопроекти.

А ви думали над тим, щоб у вашу роботу запровадити той досвід, який є у схожих структурах в інших парламентах?

Справа в тому, що наше управління є своєрідним «know-how», яке виникло в результаті історичних особливостей розвитку нашого парламенту. Попередник нашого управління з’явився у 1990 році. Це була Група наукових консультантів Секретаріату Верховної Ради, яка допомагала народним депутатам готувати законопроекти. З часом з’явився попит на іншу функцію – проаналізувати законопроект, спробувати в ньому розібратися і виявити його переваги й недоліки. Для виконання цієї функції Група наукових консультантів у 1995 році була реорганізована в Науково-експертний відділ, а згодом в Головне науково-експертне управління, і на нього було покладено функцію читати, аналізувати і робити експертизу всіх законопроектів, які надходять до Верховної Ради. Ця функція і стала для нас основною.

Протягом тривалого часу ми чуємо про те, що українське законодавство має відповідати європейським міжнародним стандартам. Що це означає?

Відповідь має два аспекти. По-перше, існують норми міжнародного права, які є для України обов’язковими. У переважній більшості випадків міжнародні договори, зокрема конвенції, не містять положень прямої дії. Тобто вони вимагають від кожної країни-учасниці розробити і імплементувати у своє національне законодавство відповідні положення.

Другий момент пов'язаний з євроінтеграцією. У нас є Угода про асоціацію з ЄС. Це досить об’ємний документ, який передбачає багато реформаційної роботи в Україні, у тому числі і в законодавчій сфері. Цей документ для нас своєрідною директивою, орієнтиром для подальших дій, і наше завдання полягає в тому, щоб виконувати те, що написано в Угоді про асоціацію. Гармонізація нашого законодавства з законодавством ЄС є передумовою для того, щоб ми згодом могли просити про вступ до Євросоюзу. Але слід пам’ятати, що є країни, які досить довго просяться до ЄС, але досі не є його членами. І ми не можемо виключати такої перспективи і для нас, тим більш що процес досягнення стандартів ЄС буде дуже і дуже тривалим. З огляду на це ми повинні робити роботу по гармонізації нашого законодавства з європейським законодавством, але не можна робити її механічно, просто беручі ті чи інші європейські норми (наприклад, законодавство якоїсь європейської країни, або якісь норми чи приписи, які містяться в директивах Європейського союзу) і без змін вставляючи їх в наше національне законодавство. І наш власний досвід, і досвід, викладений в перекладених з іноземних мов підручниках чи посібниках з підготовки законопроектів, свідчить, що норми іноземного законодавства слід вивчати й використовувати, але до національного законодавства вони повинні  включатись з урахуванням рівня суспільного розвитку, який є в нашій країні, особливостей нашої правової системи, історії розвитку нашої держави і нашого законодавства, етнонаціональних, культурних, ментальних факторів. Все це потрібно враховувати в тому числі і при імплементації норм європейського законодавства в Україні. Інакше може виявитись, що те, що чудово працює в Європі, може дати абсолютно несподіваний ефект в Україні.

З огляду на таку кількість законопроектів виникає питання, чи варто часто змінювати законодавство?

Можна однозначно сказати наступне. Наше законодавство змінюється набагато частіше, аніж його слід було б змінювати виходячи з елементарних вимог стабільності закону. Підштовхування суспільства і, можливо, навіть певний елемент примусу до нових форм поведінки припустимі, але норми, які передбачають такі нові форми поведінки, не повинні змінюватись часто. І в чому Ви абсолютно праві – нове законодавство не повинно падати на людину, як «сніг на голову». Якщо ми кардинально міняємо якісь правила, то завжди повинні дати людям час для того, щоб з ними ознайомитись і підготуватись до їх виконання. Коли проводяться серйозні реформи, заходи, які змінюють характер діяльності людей, їх не можна запроваджувати миттєво. Обов’язково потрібен серйозний проміжок часу до того, як це законодавство почне діяти. В європейських країнах, якщо говорити про сферу економіки, такий період може тривати від кількох місяців до 2-3 років.

Чи потрібне нам нині кардинальне реформування Регламенту Верховної Ради України?

Я брав участь у кількох робочих групах, які розробляли проекти Регламенту, зокрема, і його варіант 2006 року, який потім був покладений в основу діючого Регламенту, затвердженого у 2010 році. Звичайно ж, в Регламенті є положення, які треба міняти. Але якщо говорити в цілому,  то нинішній Регламент дає парламенту належну правову основу для того, щоб приймати законодавство більш високого рівня, ніж той, який існує зараз.

Інша справа, що нині ми є свідками масових порушень Регламенту при розгляді законопроектів. Є тенденція до абсолютного спрощення процедур розгляду законопроектів, в результаті чого цей розгляд стає поверховим. Складається враження, що іноді депутати не знають змісту того, за що вони голосують. Можливо, паралельно з удосконаленням самого Регламенту необхідно шляхом громадського впливу, шляхом якоїсь виховної і роз’яснювальної роботи стимулювати депутатський корпус до того, щоб він більш ретельно дотримувався процедур своєї роботи.

***

фото Прес-служби Апарату Верховної Ради України